Négocier n'est pas adhérer Stéphane Rodrigues
Le Monde - 05/10/2004 La Turquie fait partie de l'Europe : elle apporte, dans la forme la plus appropriée à notre époque qui soit concevable, la confirmation d'une vérité, qui est plus que l'expression abrégée d'une réalité géographique ou d'une constatation historique qui vaut pour quelques siècles." Ainsi s'exprimait, en septembre 1963, le président de la Commission de la CEE, Walter Hallstein, à l'occasion de la signature à Ankara de la Convention européenne d'association avec la Turquie. Dans quelques jours, c'est la Commission Prodi qui doit rendre son avis sur l'opportunité d'ouvrir avec ce pays des négociations en vue de son adhésion à l'Union européenne (UE). Malgré le débat feutré mais réel au sein du collège des commissaires, tout porte à croire que cet avis sera positif. Il reviendra alors aux chefs d'Etat et de gouvernement européens, le 17 décembre prochain, de confirmer ou non l'ouverture de telles négociations. Il ne s'agit pas ici de revenir sur les arguments pour ou contre l'adhésion turque, d'autant qu'ils présentent pour la plupart des mérites de valeur égale, et même si j'aimerais bien rappeler certaines évidences historiques qui ont fait de la Turquie la première expérience de Constitution libérale (1878) et de régime républicain (1923) dans le monde musulman. Je m'interrogerai plutôt sur la portée d'une décision d'ouverture des négociations pour rappeler un principe qui semble occulté dans le débat aujourd'hui : ouvrir des négociations avec un Etat tiers n'emporte pas automatiquement adhésion de cet Etat à l'Union européenne. L'article 49 du traité de l'UE, issu des négociations de Maastricht, prévoit d'ailleurs un double verrou en ce sens : obtenir l'avis conforme du Parlement européen et recueillir l'unanimité au sein du conseil des ministres européen. La période de négociations menée par la Commission européenne avec l'impétrant est donc essentielle pour vérifier et valider les conditions politiques (Etat de droit), économiques (économie de marché) et juridiques (absorption des quelque 80 000 pages de l'acquis communautaire) requises pour l'adhésion et telles que formalisées au Conseil européen de Copenhague en juin 1993. Et c'est sur la base d'une telle analyse que l'opinion du Conseil et du Parlement européen doit pouvoir se fonder. Or le rôle que doit jouer cette période de négociations semble aujourd'hui quelque peu dévoyé. Les derniers élargissements, dont celui survenu le 1er mai dernier, ont laissé en effet croire qu'une adhésion était acquise du fait même du dépôt de la demande par l'Etat candidat. Il serait utile que l'avis de la Commission sur la candidature turque ne conforte pas cette impression et puisse rappeler au contraire avec clarté le caractère en quelque sorte "fatal" des positions qui seront prises par la Turquie lors des négociations. Au demeurant, les Etats membres seraient mal inspirés de l'oublier aussi, car finalement, à l'heure où le projet de Constitution européenne cherche à donner un visage plus unifié et un caractère plus opérationnel à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'UE, les négociations d'adhésion constituent peut-être aujourd'hui le seul instrument concret de diplomatie commune qui permet à l'UE de peser sur le destin d'un Etat tiers et sur l'équilibre géopolitique du continent européen. Il conviendrait par ailleurs de rompre avec une autre dérive des élargissements antérieurs de l'Union : la propension à se contenter d'un engagement politique ou du vote formel d'une loi pour valider l'acquis communautaire, sans attendre la réalisation concrète et effective des engagements correspondants. Là encore, une telle approche serait la plus conforme à l'esprit et à la finalité des négociations. Rien n'interdirait de surcroît d'aller plus loin, en institutionnalisant dans l'accord d'adhésion qui doit être signé entre les Etats membres et l'Etat demandeur des garde-fous, sous forme, notamment, de clauses de sauvegarde. L'exercice est passé quelque peu inaperçu, mais les traités d'adhésion des 10 derniers pays entrés dans l'Union ont inauguré une clause inédite, dite "clause de sauvegarde du marché intérieur" aux termes de laquelle la Commission peut prendre, dans les trois années qui suivent l'adhésion, toute mesure appropriée en cas de dysfonctionnement grave du marché intérieur résultant du non-respect par un nouvel Etat adhérent d'un engagement "à l'égard de toutes les politiques sectorielles qui concernent les activités économiques ayant une dimension transfrontalière" (article 38 des actes d'adhésion). Ajoutée aux traditionnelles périodes de transition, une clause de sauvegarde "Etat de droit" pourrait se révéler un instrument efficace pour juger de la capacité de l'Etat candidat de rentrer dans le moule politique européen sans risquer de le déformer. En rappelant ainsi que la coupe bleu-étoilée est encore loin des lèvres ottomanes, on aura fait œuvre de pédagogie à l'égard des autres prétendants aux portes de l'Union européenne, qui pourraient peut-être ainsi méditer la réflexion de l'intellectuel turc du milieu du XIXe siècle, Ziya Pacha : "Si tu veux comprendre le monde, tu dois apprendre la langue de l'Europe." Stéphane Rodrigues est maître de conférences en droit à l'université Paris-I-Panthéon-Sorbonne, vice-président de l'Institut français des perspectives européennes (IFPE). | 
